專題文章
數(shù)字政通：因地制宜推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程
城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程由來已久，由于初期對于基礎(chǔ)設(shè)施安全缺乏系統(tǒng)性的安全管理和評估機制，并且受限于技術(shù)，對于各類風(fēng)險隱患的防范能力有限。
隨著科技的發(fā)展，工程監(jiān)測、評估和維護技術(shù)逐漸應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的安全管理中，智能監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)也被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施安全管理，提升了安全預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)能力。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，城市人口規(guī)模不斷擴大，城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運行形勢嚴(yán)峻復(fù)雜。
此外，部分城市化進程較早的城市，其各類基礎(chǔ)設(shè)施老化損壞帶來了較大的安全隱患，加之各類極端惡劣天氣影響，各類風(fēng)險易發(fā)多發(fā)，嚴(yán)重影響了人民群眾的日常生活和生命財產(chǎn)安全，迫切需要采取措施，提升城市應(yīng)對安全運行能力，保障各類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運行，降低自然災(zāi)害和人為事故對城市安全的影響。
01
城市生命線安全運行監(jiān)測難點與堵點
2023年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到66.16%，城市發(fā)展進入了從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”的新階段。截至2023年底，我國城市道路總里程達到56.32萬公里，城市供水管道總長度約112.2萬公里，排水管道總長度約93.36萬公里，城市天然氣管道長度達98.04萬公里，而全國每年發(fā)生900起以上的燃氣事故，600起左右路面塌陷事故，供水管網(wǎng)平均漏損率在20%左右，各類城市生命線安全風(fēng)險展現(xiàn)出新的特征，包括災(zāi)害耦合、事故連鎖、風(fēng)險疊加和損失放大等現(xiàn)象，單一災(zāi)種的風(fēng)險監(jiān)測難以有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，因此需要跨部門和跨行業(yè)進行系統(tǒng)性、綜合性的風(fēng)險防控工作。
當(dāng)前階段城市管理的整體性、系統(tǒng)性不強，城市運行管理狀況底數(shù)不清，城市管理信息化水平不高，應(yīng)對風(fēng)險處置的能力存在明顯不足。保障城市居民日常生活正常運行的水、電、氣、熱等各類地下管線以及橋梁、隧道、道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施存在著存量大、使用年限長、運行壓力大、事故多發(fā)的安全問題，在管控監(jiān)測和預(yù)防上存在難點和痛點。
一是基礎(chǔ)底數(shù)掌握不清。城市基礎(chǔ)設(shè)施基數(shù)大、分布廣，很多城市未按照要求開展數(shù)據(jù)普查、風(fēng)險評估等工作，對各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、分布、功能和狀態(tài)等基本信息缺乏準(zhǔn)確的了解，導(dǎo)致普遍存在監(jiān)管盲區(qū)，日常管理缺少重點，無法實現(xiàn)各類防控資源的精準(zhǔn)分配和高效應(yīng)用。以橋梁為例，按照《公路橋涵養(yǎng)護規(guī)范》要求，應(yīng)根據(jù)橋梁初始檢查、定期檢查等資料對橋梁各部件技術(shù)狀況進行綜合評定，并將橋梁技術(shù)狀況分為1~5類五個等級，其對應(yīng)的橋梁狀態(tài)分別為完好、較好、較差、差、危險，當(dāng)管理部門對轄區(qū)內(nèi)橋梁的建設(shè)運行信息和狀況等級精準(zhǔn)掌握時，能夠合理的制定管護措施，采取定期檢查、物聯(lián)檢測、封閉維修等方式保障橋梁安全運行水平。
二是風(fēng)險隱患整改不透。現(xiàn)在部分城市陷入了過度依賴物聯(lián)感知監(jiān)測設(shè)備的誤區(qū)，認為只要逐步地提升物聯(lián)感知設(shè)備的布設(shè)密度，就可以完全實現(xiàn)生命線安全監(jiān)管，而忽視了對于風(fēng)險隱患的整改，加之人員力量的短缺，導(dǎo)致本可以事先整改預(yù)防的問題不斷積壓，到最后釀成事故。
三是智能監(jiān)管手段不足。由于資金、意識等原因，很多地方目前對于城市基礎(chǔ)設(shè)施運行安全監(jiān)管的手段還比較原始，對于人員的調(diào)度、隱患的查處等工作未形成有效的監(jiān)管，導(dǎo)致很多工作沒有做到實處，也正因為信息化手段的缺失，給基層工作人員帶來了較大的工作負擔(dān)，導(dǎo)致生命線安全監(jiān)管效果不佳。
02
如何打造觀管防處一體化監(jiān)測體系
2023年10月，住建部下發(fā)《關(guān)于推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程的指導(dǎo)意見》，意見對城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程給出明確定義：城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程，是指運用現(xiàn)代信息技術(shù)，對城市燃氣、橋梁、隧道、供水、排水、熱力、管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施運行狀況進行實時監(jiān)測、動態(tài)預(yù)警、精準(zhǔn)溯源、協(xié)同處置，及早發(fā)現(xiàn)和管控風(fēng)險隱患，有效防范事故發(fā)生，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全運行的系統(tǒng)性工程。同時，意見也提出了五項具體任務(wù)，分別是建設(shè)數(shù)據(jù)庫、編制風(fēng)險清單、搭建監(jiān)測系統(tǒng)、構(gòu)建平臺體系、健全處置機制。具體落實時，可以拆分為三項重點工作。
一是精準(zhǔn)掌握安全監(jiān)管底數(shù)。要想實現(xiàn)源頭治理，最關(guān)鍵的是要在各類設(shè)施還沒有發(fā)生問題時，做好巡查檢查和隱患整改工作，盡早發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)事故的設(shè)施老化、不規(guī)范操作等行為現(xiàn)象，真正將問題扼殺在萌芽階段，而數(shù)據(jù)普查和風(fēng)險評估工作是實現(xiàn)這一目標(biāo)的有效手段。通過數(shù)據(jù)普查，能夠有效掌握各類管線的長度和分布情況，各類設(shè)施的分布位置和運行狀況，做到底數(shù)清、情況明?；跀?shù)據(jù)普查成果，進一步開展各類設(shè)施的風(fēng)險評估工作，形成風(fēng)險評估清單，并按照不同等級進行分類，讓風(fēng)險防控工作有的放矢，對于風(fēng)險等級較低的對象，正常開展監(jiān)管即可，對于高風(fēng)險對象，則可通過提高檢查頻率、布設(shè)感知設(shè)備、工程維修等方式進行重點監(jiān)管，相較于以往更加具有針對性，也能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理分配。
二是技術(shù)賦能提升監(jiān)管能力。技術(shù)賦能體現(xiàn)在兩方面，一是借助物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備對重點區(qū)域進行監(jiān)管，以減輕人員壓力，但是也需要注意不要盲目依賴物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備不能完全替代人的作用，而只是人力的補充，物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備所發(fā)現(xiàn)的問題更多地是事后的補救，還是要在落實各方檢查工作的基礎(chǔ)上，酌情在重點點位布設(shè)物聯(lián)感知設(shè)備進行補充。二是發(fā)揮數(shù)字化平臺的作用，圍繞城市生命線重點領(lǐng)域的監(jiān)督管理、技術(shù)服務(wù)、決策支持、考核評價等要求，通過平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理、綜合檢查、隱患整改、統(tǒng)計分析、考核評價、社會服務(wù)等多項功能，為日常監(jiān)管提供信息化支撐，提升城市生命線安全運行綜合監(jiān)管水平。
三是建章立制完善監(jiān)管機制。要明確監(jiān)管責(zé)任，落實政府、行業(yè)監(jiān)管部門和企業(yè)等主體的監(jiān)管職責(zé)。完善各類數(shù)據(jù)更新維護機制，明確數(shù)據(jù)管理主體，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、鮮活。加強部門聯(lián)動，建立多部門聯(lián)動的風(fēng)險協(xié)調(diào)處置體系。落實綜合檢查、隱患整改、問題處置等工作的責(zé)任主體，確保各項工作流程合理，各項任務(wù)落到實處。建立城市生命線安全運行考評機制，通過考評進一步敦促各主體高效履職。
03
城市生命線安全工程源頭治理典型做法
（一）武漢燃氣：燃氣安全全周期綜合治理
武漢市城管委圍繞燃氣隱患排查不全不深、瓶裝氣多小散亂難管、事故應(yīng)急不快不專、燃氣服務(wù)不優(yōu)不捷等突出問題，通過明確監(jiān)管部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化機構(gòu)職能，加強數(shù)據(jù)整合和信息系統(tǒng)建設(shè)，有效提升燃氣安全管理標(biāo)準(zhǔn)化和監(jiān)管智能化水平。
建立“常態(tài)化、定制化、專業(yè)化”隱患治理新模式。武漢市建立常態(tài)化檢查模式，通過構(gòu)建各類型檢查清單，壓實管理部門、企業(yè)安全責(zé)任，形成隱患發(fā)現(xiàn)、上報、生成、整改、銷號閉環(huán)處置機制，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流匯聚互通。市、區(qū)、街燃氣管理部門按照日常檢查清單，按季度對企業(yè)管理、各類場站、非居用戶等內(nèi)容進行全覆蓋檢查，同時根據(jù)國家、省、市燃氣專項整治重點及重要節(jié)假日等工作要求，自動生成階段性工作定制化檢查清單，并組織開展專項排查整治。
建立“可查詢、可追溯、可評價”閉環(huán)監(jiān)管新體制。針對液化石油氣領(lǐng)域黑氣瓶、報廢瓶、不合格瓶及戶內(nèi)隱患較多等問題，燃氣鋼瓶配備可識別“身份證”（二維碼），以二維碼為紐帶，通過聯(lián)動鎖槍和全流程掃碼監(jiān)管的方式，實現(xiàn)前端（充裝）、中端（配送）、末端（使用）全流程閉環(huán)管理。
建立“看得見、呼得通、調(diào)得動”應(yīng)急處置新體系。指導(dǎo)各區(qū)、各企業(yè)分區(qū)域建立專業(yè)化燃氣應(yīng)急處置隊伍，并將各類應(yīng)急資源信息錄入平臺，建立信息化應(yīng)急資源庫和專家?guī)?，一旦發(fā)生燃氣突發(fā)事件，通過平臺迅速調(diào)度最近應(yīng)急隊伍開展應(yīng)急處置。與消防部門實現(xiàn)信息共享，及時將消防部門反饋涉及燃氣的警情信息同步發(fā)送至市燃氣管理部門、相關(guān)區(qū)街及燃氣企業(yè)，實現(xiàn)燃氣警情聯(lián)動出警、協(xié)同處置。
（二）北京管線：管線安全源頭防護
北京市城市管理委員會針對地下管線管理基礎(chǔ)較薄弱、管理方式較粗放、體制機制還不夠健全等問題，搭建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的地下管線防護平臺，提升地下管線運行管理態(tài)勢感知能力。
信息整合，統(tǒng)一管理。全面匯聚北京市地下管線運行管理數(shù)據(jù)、管線基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、挖掘工程數(shù)據(jù)、管理機構(gòu)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、法律法規(guī)知識庫數(shù)據(jù)和其他管理數(shù)據(jù)等，通過平臺統(tǒng)一管理，集中發(fā)布，快速、準(zhǔn)確地獲取所需信息，提升工作效率。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精準(zhǔn)防護。為防止施工破壞地下管線，北京市城市管理委員會搭建建設(shè)單位與地下管線權(quán)屬單位溝通渠道，在施工作業(yè)開工前，建設(shè)單位主動聯(lián)系相關(guān)地下管線權(quán)屬單位，建立管線防護的對接配合，政府監(jiān)管部門可對建設(shè)施工單位與地下管線權(quán)屬單位之間的溝通配合過程進行監(jiān)管，同時協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，形成動態(tài)跟蹤、全程留痕的管理體系。
安全運行，實時管控。實時了解各行業(yè)和主要權(quán)屬單位地下管線巡查信息，及時掌握道路大修和管線消隱計劃，通過平臺統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同步施工，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。實現(xiàn)優(yōu)化巡查路線和跨行業(yè)共享信息，實時感知全市地下管線運行管理態(tài)勢，推動智慧城市建設(shè)，提高城市管理水平。
（三）西安防汛：“一點一策”精準(zhǔn)防控
西安市按照國務(wù)院安委會關(guān)于加強城市安全防范工作的要求，以及市委市政府做好九個方面重點工作要求和城市防汛抗旱相關(guān)工作要求，重點對防洪排澇等風(fēng)險隱患開展運行監(jiān)測，建設(shè)了西安市城市內(nèi)澇防汛管理系統(tǒng)，從汛前、汛中、汛后多階段、全方位織好防汛應(yīng)急網(wǎng)，讓防汛更“智慧”。
做好汛前防范。接入氣象部門高精度天氣預(yù)報信息和氣象災(zāi)害預(yù)警信號，以及氣象和水務(wù)部門474個實時雨量監(jiān)測點位信息以及氣象云圖、氣象雷達數(shù)據(jù)，第一時間掌握降雨預(yù)警信息，督促指導(dǎo)各單位及屬地做好防汛應(yīng)急響應(yīng)工作。
汛中實時調(diào)度。對全市排查出的131個防汛重點部位布設(shè)視頻監(jiān)控設(shè)施和智能化物聯(lián)感知終端設(shè)備，當(dāng)水位超過警戒值，系統(tǒng)會自動生成預(yù)警信息，并通過視頻呼叫系統(tǒng)，增強市區(qū)兩級防汛應(yīng)急指揮調(diào)度能力。同時，超警戒值的積水點位，通過數(shù)字城管平臺立案派遣至屬地監(jiān)督處置，并通過“一點一策”查看重點防范點位的相關(guān)信息，獲取該位置的積水原因、處置措施以及抽排路徑等信息。
加強汛后分析。結(jié)合防范重點部位分布、雨量監(jiān)測點、視頻監(jiān)控分布、積水案件處置情況等數(shù)據(jù)，由系統(tǒng)生成汛情簡報，總結(jié)分析每一次防汛工作，不斷改進優(yōu)化防汛措施，為后續(xù)防汛工作開展提供決策支撐，實現(xiàn)了“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇”的管理目標(biāo)。
從上述城市安全風(fēng)險防范治理實踐成果來看，已經(jīng)有很多城市運用信息化手段，在推進城市安全風(fēng)險防范治理方面形成了自己的特色。結(jié)合相關(guān)政策要求和各地市實際情況，未來生命線安全工程推進大概率會分為幾個階段：
第一階段是專項推進階段，考慮到生命線工程體量龐大，專業(yè)性較強，大部分城市很難一蹴而就，按照各領(lǐng)域的重要程度逐步推進會是各地市推進的主流方式，比如優(yōu)先推進燃氣、排水等安全風(fēng)險較大、影響較嚴(yán)重的領(lǐng)域先行推進，再逐步向其他領(lǐng)域拓展，分階段實現(xiàn)生命線安全的全面監(jiān)管。
第二階段是智能化升級階段，由于資金原因，大部分地市在第一階段更多地會選擇共用企業(yè)平臺、試點物聯(lián)感知等方式進行建設(shè)，很難實現(xiàn)全面覆蓋，因此在第二階段，會進一步在第一階段全行業(yè)覆蓋的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全轄區(qū)的覆蓋，實現(xiàn)智能化監(jiān)管。
第三階段是一體整合階段，城市生命線安全工程作為一個有機整體，最終需要由主管單位統(tǒng)籌協(xié)作，建立巡查檢查、考核評價、監(jiān)督指揮、預(yù)警響應(yīng)等方面標(biāo)準(zhǔn)化的機制體制，使各領(lǐng)域成果形成合力，并不斷向區(qū)縣、街鎮(zhèn)層級延伸，真正提升城市安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警和協(xié)同處置能力。
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